背景：

今年的全国两会上，来自黑龙江省的高广生等三十名人大代表联名提出修改《继承法》的议案。代表们建议：在《继承法》中明确继承证书制度，规定遗产分割的时间、办法和份额，由继承人协商确定。继承人协商一致的，向公证机构申请公证，由公证机构出具继承证书。协商不成的，可以由人民调解委员会调解或者向人民法院提起诉讼。

案由：

《继承法》自1985年颁行之日起，距今已近三十年。三十年来，中国社会发生了翻天覆地的变化。社会经济制度几经转型，科技发展突飞猛进，人们的财产数量、财产种类、生活方式、婚姻家庭状况、法律道德意识均发生了重大变化，原有的《继承法》已无法适应社会发展的需要和人民群众的客观需求。因此，对于《继承法》的修改已成为社会各界普遍关注的重要问题。十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出“加强市场法律制度建设，编纂民法典”，继承法律制度也是民法典的重要组成部分，因其年代久远，可以率先修改，以满足社会发展的迫切需要，同时为民法典的编纂提供理论及实践基础。

案据：

自新中国成立以后直至1985年4月《继承法》通过, 我国一直没有制定一部专门的继承法。而基于宜粗不宜细的立法原则, 于1985年10月1日起施行的《继承法》仅有 5章 37条，这在条目上与国外继承立法差距甚大。为了正确地贯彻执行《继承法》,最高院发布了一系列司法解释，但仍然难以从根本上改变继承立法粗疏的不足，这种不足主要表现在以下几个方面：1、 法定继承立法尚存不足；2、 遗嘱继承立法尚不完善；3、 遗产处理制度不到位且继承证书制度缺失。而上述不足伴随着我国市场经济的发展及国民财富的增加就显得日益突出，应该在《继承法》的修订过程中加以规定和完善。

方案：

一、建议修正《继承法》时综合考虑我国的现实情况、法治传统以及立法原则

在《继承法》修法时，应综合考虑我国当前社会财富的巨大差异，独生子女家庭逐渐占据社会主体的情况，当前社会日益复杂的婚姻状况，我国人口老龄化的现实以及如何协调好与现行法律体系的关系。因此，在修法过程中应注意与现行法律相互协调、衔接，同时适应我国国情，尽量避免盲目强调继承法现代化而脱离我国现实进行立法，在制度设计上应尽量降低继承成本及司法成本，尽量避免因制度创设而对现行法律造成较大的冲击。同时，修正《继承法》应以我国大陆法系的法律原则为基础，构建我国法治传统及现实需求的继承法律制度。英美法系的法律原则注重自由和效率，进而是事后的诉讼加以调整。而大陆法系的法律原则更注重事前预防、司法安全以及对于社会的平衡调控。我国如果偏离大陆法系的传统和原则而追求单纯的效率和自由，社会系统就会逐渐陷入动辄诉讼的漩涡，引发司法成本的攀升、司法的不安全性及社会的动荡，这对于我们这样一个迫切需要稳定与秩序的大国而言是很严重的问题。在我国的现阶段，应注重法律的预防性功能，遏制诉讼率急剧攀升的发展趋势，立足大陆法系的法律基础和本土国情构建和完善适合我国发展方向的法律体系和法治框架，才能在社会稳定的基础上实现持续有序及快速良性发展。

二、建议在《继承法》第十七条中规定密封遗嘱及遗嘱检验制度

建议在《继承法》十七条中增加密封遗嘱这一法定遗嘱形式。密封遗嘱形式有利于保护立遗嘱人的隐私，满足其追求保密与安全的需求。针对密封遗嘱的成立易发生纠纷，且遗嘱保管不当也易于发生丢失、损毁等情况，公证机构对于订立密封遗嘱的当事人能够提供充分的法律协助以有效防止上述弊端。

为保障遗嘱的有效执行，世界上大多数国家都在民法典中规定了遗嘱检验制度，建议在我国《继承法》中参照法国、意大利等大陆法系国家的模式规定以公证方式处理的遗嘱检验制度。关于遗嘱的提交、保管、开启及利害关系人的通知等规定，均属于程序性的规定，均可由公证机构作为司法辅助机构依据公证职能及制度设计予以办理。同时，《公证法》所规定的遗嘱保管业务及《继承法》中的公证遗嘱制度以及公证行业公证遗嘱库的建立与查询功能均为公证机构实行后序的一体化的遗嘱检验提供了保障及便利。

三、建议在《继承法》第十五条中规定继承证书制度

现代国家普遍建立了继承证书制度。继承证书是继承根据之一，继承根据是据以实现继承权的公文书依据。在现代社会，遗产呈现出财产种类的多元化，而遗产的处理却需要将之视为一体，需要建立统一的证明和管理制度。同时，基于社会公正方面的考量，继承不再是纯粹的被继承人与继承人之间的“私事”，为实现对债权人和需要特别照顾的继承人利益的保护、对个人尤其是公职人员财产的监控、保障国家税收的目的，债权公示催告制度、遗产清单制度、遗产管理制度、遗产税的监督与清偿等制度纷纷建立，这些制度在系统论上均需要围绕一个基点运行，这个基点就是继承证书制度。

新中国建立之后，我国仿效《苏俄民法典》确定由公证机关发放继承证书的制度，该制度是由50年代人民法院组织法及60年代最高院司法解释确定的，由此形成我国继承领域的非讼程序由公证机构负责，而诉讼程序由人民法院负责的合理分工的框架与格局。据统计，全国各级人民法院2009年、2010年分别审结继承案件38036件、48877件，而全国的公证机构同期受理的的继承案件分别是531337件、566502件，后者是前者的十倍。并且，公证机构所特有的顾问、咨询及证前、证后的调解职能，具有中立、快捷、亲民、非讼的优势，有利于快速有效地解决继承领域的家庭矛盾，将诉讼消弭于无形。《继承法》颁布后三十年的继承公证历程，充分表明公证机构是称职的公民财产继承确权的法律服务机构，兼顾了公民利益、社会稳定、司法效率与法治安全等多方面的效能，在非讼继承领域发挥了不可或缺的重要作用。因此，建议将《继承法》第十五条修改为“遗产分割的时间、办法和份额，由继承人协商确定。继承人协商一致的，向公证机构申请公证，由公证机构出具继承证书，协商不成的，可以由人民调解委员会调解或者向人民法院提起诉讼。”

有的专家、学者建议采用行政机关自行审查或由法院出具继承证书的模式。从我国依法治国的社会治理格局来看，在继承领域有三类制度设计可供考量，即大行政，大法院，公证制度。大行政与政府改革的方向相悖。大法院则会使法院继承案件激增，从而加剧法院系统案多人少的矛盾。在我国当前实现依法治国的大环境下，沿用原有的继承公证模式是低成本，高效率的实现依法治国和社会治理的优良制度设计，且公证作为一种制度设计尚未完全发挥出其应有的职能作用，应循之路是要求公证机构主动承担咨询、调查及调解职能，努力降低当事人实现继承权的成本，发挥现有制度的余力，而非创设类似职能的新制度来增加社会运行成本。

沿用“继承公证”模式，是继承成本及立法成本最低的制度设计，无需改变其他法律，有利于现行法律之间的协调与衔接。否则就需要对《民事诉讼法》、《人民法院组织法》、《公证法》等各项法律进行修订，立法成本偏高。公证的本质是预防纠纷，减少诉讼的国家法治的第一道防线，多年以来，公证在继承领域就像一个堤坝坚固、兼容并蓄的水库，在全社会筑起一道防范诉讼洪流的堤防，同时，通过有效疏导，将财产纷争之滔滔洪水化作涓涓细流，使家庭财产传承有序，使法治社会和谐稳定。反之，如果无视公证的预防及疏导作用，就会出现两种状态：一是所有的继承事宜由法院确权，则法院的继承诉讼案件会骤然增加十倍，也会极大地增加司法开支，损害司法安全与社会稳定。而另一种状态则可能是不动产登记机构、银行乃至证券公司均各自成立继承审查机构，分别审查各自领域所涉及的继承事项，上述机构的支出及负担均成倍增加，各自承担审查失实的法律责任。以不动产继承为例，不动产登记机构承担着繁重的不动产管理、指导、登记、监督等各项职能，再由其完成继承审查工作，无疑会大大加重登记机构的负担。并且任何一个环节出现疏漏，均可能引发物权诉讼，导致物权变动登记的不确定性，也会增加物权登记机构的责任和风险。登记机构需承担登记错误的赔偿责任，而赔偿费用最终是由政府财政支出的，要由全体纳税人买单。则继承领域本身也会呈现出乱象，变传承有序的依法治理为证出多门的“乱治理”，亦同民诉法规定的行、民纠纷分流的原则相悖。而对于作为普通民众的继承人而言，可能面临各机构的重复审查，也可能由于对继承领域的陌生且缺乏法律专业人士的指导，而求助于其他机构，最终导致当事人支付高于公证收费的成本而获得并不专业的服务，更可能陷入长期的继承诉讼而付出亲情、时间与财力的多重成本，与我国非讼、和睦的传统文化理念也是背道而驰的。因此，在我国《继承法》中规定由公证机构出具继承证书的制度，是符合《继承法》修法的主旨精神，且顺应依法治国法治理念的优良制度设计。

四、建议规定有条件的限定继承制度，保护债权人的利益

为有效保障债权人的利益，建议在《继承法》第三十三条中规定有条件的限定继承制度。考虑到我国《继承法》一直采取绝对的限定继承制度，即使出于保护债权人的目的而采用有条件的限定继承，也不宜使继承人负担过重，更不需要凡有继承都经法院处理而增加司法负担。因此，建议在《继承法》中规定限定继承条件是“继承人制作遗产清单并公证”。同时，还应规定排除限定继承的几种情况，即有下列情形之一的，继承人在制作遗产清单并公证后，仍应对全部遗产债务承担责任：1、隐匿重要遗产的；2、在遗产清单中故意漏记重要遗产，或者计入不存在的债务的；3、处分遗产损害遗产债权人权利的。

五、建议在《继承法》中规定放弃继承权的规则及限制条件

建议将《继承法》第二十五条修改为“继承人应当自知道或者应当知道继承开始且有资格继承遗产之日起三个月内，作出是否接受继承的表示。逾期未表示或者已经接受遗产分配的，视为接受继承。接受或者视为接受继承后不得再放弃继承。接受或放弃继承的表示附条件、附期限的无效。”为放弃继承权设定期间，一方面是为了促使继承人在继承开始后及时作出选择而使法律效力尽快确定下来，以免被继承人的财产长期处于继承人不确定的状态，另一方面也避免了继承人在遗产处理过程中发现遗产不足以清偿债务，此时才作出放弃继承权的意思表示，规避无限责任。另外，应在《继承法》修法中修改接受遗赠的规则，在二十五条中同时规定“继承开始后，受遗赠人在知道或者应当知道受遗赠未作出放弃表示的，视为接受遗赠。”这样更加符合立遗嘱人的原意及受遗赠人接受利益的常理。

六、建议在《继承法》中规定财产管理人代管遗产的制度

建议在《继承法》第四章中增加一条，针对个别继承人下落不明的情况，规定由其财产管理人代管分得的遗产。没有财产管理人的，发出寻找继承人公告，公告期满后继承人没有出现的，其继承份额由其他继承人继承。遗产分割后该继承人出现的，自继承开始时起五年内，可以请求已取得遗产的继承人移交其应继承的遗产。

七、建议在《继承法》中规定后位继承制度。

建议在《继承法》第二十一条中增加后位继承制度的规定。后位继承制度是指因遗嘱中所规定的某种条件的成就或期限的到来，由某遗嘱继承人所继承的财产又转移给其他继承人承受。被指定首先承受遗嘱人遗产的继承人叫前位继承人，其后从前位继承人那里取得遗产的继承人叫后位继承人。后位继承人只有在遗嘱中所规定的某种条件成就或期限届至时，才能从前位继承人那里取得财产。后位继承有利于充分维护遗嘱人的意愿，便于其做出适当的财产安排，有利于遗产留在家族内部。在遗嘱信托不发达的我国，后位继承部分地实现了类似于遗嘱信托的功能，有利于家族财产的有序传承。